ПРАКТИКА ОРГАНИЗАЦИИ ГОРОДСКИХ АВТОБУСНЫХ ПЕРЕВОЗОК И ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЙ ОПЫТ РЕГИОНОВ

Автобусные перевозки, как самая массовая и социально значимая общественная услуга, требуют особого внимания. Поэтому не случайно, что этот вопрос был рассмотрен на расширенном заседании Правительства РК 24 января 2020 г. с участием Президента РК Касым-Жомарта Токаева.

К сожалению, местные исполнительные органы (МИО) не всегда выполняют нормы законодательства по субсидированию городских автобусных перевозок.

Сейчас обеспечено   конструктивное взаимодействие с Комитетом транспорта МИИР РК.  Был согласован совместный план мероприятий дорожной карты Подкомитета по автотранспорту комитета логистики и перевозок НПП «Атамекен» на 2020 год. К сожалению, пандемия внесла коррективы в график его реализации. Но даже при этом,  в прошлом году отработано больше нормативно- правовых актов, чем в предыдущие два года.

В частности, были внесены необходимые изменения в «Правила перевозок грузов», «Правила перевозок пассажиров», «Методику расчёта тарифов»,  «Правила субсидирования». Кроме того, утверждено законом остро востребованное бизнес средой освобождение пассажирских перевозок от НДС.

Значительным достижением является оперативное рассмотрение предложений бизнеса и утверждение норм, действующих в период чрезвычайных ситуаций и пандемии. И особо важным является утверждение постановлением Правительства Комплекса мер по развитию автобусных городских перевозок (Комплекс мер). Таким образом, проведённая активная работа создала предпосылки для решения проблем отрасли и задач, поставленных Президентом РК в сфере пассажирских перевозок.

С целью содействия решению проблем отрасли, за счет целевого финансирования Корпоративный фонд Союза транспортников Казахстана «KAZLOGISTICS» систематически проводит исследования в сфере пассажирских автобусных перевозок, тем самым оказывая значительную практическую помощь как обществу, так и бизнес среде. К примеру, в 2015-2018 годах были выполнены работы, раскрывающие ряд проблем сферы пассажирских автобусных перевозок:

1. «Экономическое обоснование освобождения от уплаты КПН и НДС организаций, осуществляющих деятельность в сфере пассажирских, автобусных, городских и пригородных перевозок в РК». В этой работе было проанализировано финансово- экономическое положение автобусных парков при действующем налоговом законодательстве.

Экономическое обоснование освобождения от уплаты КПН и НДС автобусных парков было представлено в МНЭ РК и МИИР РК. 10 декабря 2020 года на официальном сайте Президента РК опубликована информация о подписании главой государства Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс)», где пассажирские автобусные перевозки освобождаются от НДС на 3 года, начиная с 01.01.2021 г.

2. «Анализ состояния и оценка эффективности обновления парка автотранспортных средств РК», детально раскрывший картину динамики износа парка автомобилей в Казахстане, что позволило объективно оценить положение в отрасли. Анализ, представленный в работе, стал предметом рассмотрения ситуации в 2016-2017 годах в Правительстве РК.

Непосредственным результатом обсуждений явилась разработка и утверждение «Комплексной программы (дорожной карты) по развитию автобусных перевозок», предусматривающий выполнение 16 мероприятий при выделении 105 миллиардов тенге из республиканского бюджета на обновление парка (далее ДК);

3. «Разработка комплексных мер развития пассажирских автобусных (городских,  пригородных, междугородних, межобластных, межрайонных и международных) перевозок и методических рекомендаций для перевозчиков и представителей местных исполнительных органов по организации пассажирских автобусных перевозок» была призвана содействовать скорейшей реализации ДК и приведению организации пассажирских автобусных перевозок в соответствие с требованиями законодательства РК.

В рамках выполнения этого проекта были подготовлены методические рекомендации для работников МИО, охватывающие все вопросы управления перевозками пассажирского автотранспорта с отражением  технологической последовательности действий специалистов по организации перевозок.

Эти рекомендации после совместного рассмотрения со специалистами комитета транспорта, были направлены в регионы и города с официальным сопроводительным письмом МИИР РК (№28-01-28-4/488 от: 22.02.2019 г.) в виде методической помощи центрального уполномоченного органа.

Таким образом, каждое из выполненных ранее исследований имели конкретное прикладное значение и внесли значительный вклад в дело совершенствования нормативной базы, обновления парка и процесса организации пассажирских автобусных перевозок, которые для Казахстана имеют огромное значение в социально- экономическом плане. 

В этой сфере перевозок, по данным МИИР РК, на автотранспорт приходится 88% от общего объема перевозок.  При этом на 2684 регулярных маршрутах занято 619 перевозчиков и участвует более 18 тысяч автобусов. Из них эксплуатируется на городских маршрутах 10 500 и на пригородных – 1 550 единиц парка. Из 6 623 населенных пунктов, с числом жителей более 100 человек, 4 938 охвачены регулярным сообщением, что составляет 75 %.

Функционирование пассажирского автотранспорта при этом в настоящее время сопровождается значительными проблемами, не решенными до сих пор. Это относится к низкому уровню безопасности дорожного движения и качеству обслуживания. Проблемы деятельности пассажирского автотранспорта обусловлены хроническим недофинансированием, когда регулируется тариф на проезд (городские и пригородные перевозки)  и массовым развитием нелегальных перевозок в междугородном, межобластном сообщении.

Улучшению ситуации в сфере автобусных пассажирских перевозок посвящен новый исследовательский проект - «Анализ успешного регионального опыта организации пассажирских автомобильных перевозок (электронное билетирование, обеспечение прозрачности доходов, обязательное субсидирование), разработка рекомендаций для предприятий, государственных органов и по совершенствованию законодательной базы», выполненный в 2020 году.

Целью проекта являлся анализ опыта организации пассажирских автомобильных перевозок (электронное билетирование, обеспечение прозрачности доходов, обязательное субсидирование) и разработка рекомендаций. Задачами проекта являлись: Анализ ситуации пассажирских перевозок; Анализ структуры и организации автобусных перевозок и выявление проблем; Разработка рекомендаций государственным органам и перевозчикам по совершенствованию управления перевозками.

Выполнение этого исследования было направлено на анализ и распространение положительного опыта регионов в решении вышеуказанных проблем. В частности, в работе рассмотрены мероприятия по организации субсидирования убытков перевозчиков в Алматы, положительный опыт распространения электронного билетирования на городских и пригородных пассажирских перевозках в стране.

Так сложилось, что завершение выполнения проекта и утверждение Комплекса мер совпали по времени. Особенно важно то, что алгоритм по организации пассажирских автобусных перевозок, выработанный в Алматы (электронное билетирование, договоры перевозчика с акиматом с обязательством полного субсидирования и обеспечения качества перевозок), полностью совпадает с требованиями новой программы. Таким образом, ассоциации перевозчиков в регионах получили 2 сильных инструмента - требования программы к МИО и методическую помощь в виде опыта реализации в Алматы.

Надо отметить, что отличительными чертами работы по организации пассажирских автобусных перевозок в Алматы являются:

• заключенные между МИО, автобусными парками и оператором электронного билетирования (ЦДС) договоры, отражающие обязательства и ответственность сторон;
• тесное взаимодействие ассоциации предприятий пассажирских перевозок города с МИО;
• субсидирование МИО всех социально значимых маршрутов в полном  объёме;
• внедрение электронного билетирования;
• централизованная диспетчерская служба МИО;
• развитие инфраструктуры автобусных перевозок, внедрение выделенных полос и скоростных линий автобусов общественного транспорта.

Надо особо отметить, что практика показала экономическую и техническую целесообразность того, что функции основного оператора электронного билетирования (обеспечивающего эмиссию персональных карт проезда для льготных категорий населения) и организатора централизованной диспетчеризации должны быть сосредоточены в одном предприятии, подчиняющемся уполномоченному органу.

Здесь предлагается немного подробнее изложить основные позитивные факторы опыта Алматы по организации автобусных городских и пригородных перевозок. Самым определяющим моментом является о финансирование процесса обслуживания пассажиров.

Субсидирование в городе Алматы социально значимых маршрутов

Любой стране необходимо обеспечивать комфортную мобильность граждан. При этом очень важно, особенно для социально уязвимых слоёв населения, соблюдать доступность оплаты проезда.

В этом отношении интересен анализ международного опыта организации работы общественного транспорта (ОТ), позволяющего снизить использование легковых авто, что положительно сказывается на экологии и трафике на улицах.

Мировой опыт в покрытии затрат на осуществлении пассажирских перевозок ОТ показывает, что значительная часть издержек покрывается за счет бюджета. В развитых странах доля покрытия затрат на перевозки из бюджета составляет от 35% до 85%.  Таким образом,  субсидии на пассажирских автобусных перевозках выделяются повсеместно в мире. 

Коэффициент покрытия затрат (доходы – дотации), %

Эта таблица даёт чёткое представление о мировой практике и заслуживает внимательного ознакомления руководителей МИО регионов.

По такому же пути движется и наше государство, в котором утверждены в полном обьёме соответствующие нормы, позволяющие МИО субсидировать разницу между установленным и расчётным тарифом на проезд в автобусе. В частности,  в Алматы на 2020 год запланировано выделение 47,5 млрд. тенге субсидирования убытков и это без учёта компенсации льготного проезда.

Одним из главных факторов, способствовавших началу производства возмещения убытков перевозчиков, послужило начатое в 2015 году внедрение в Алматы электронного билетирования (ЭБ) за проезд пассажиров.

При этом, важной частью реализации ЭБ в Алматы было утверждение МИО договоров, нормативных актов и технических регламентов, описывающих права, обязанности и ответственность сторон при его реализации. Практика показала жизнеспособность утверждённых документов, действующих между акиматом, оператором ЭБ и перевозчиками  и возможность их применения на практике в других регионах.

Важный элемент организации пассажирских перевозок -  это обеспечение деятельности централизованной диспетчерской службы (ЦДС), которая контролирует выполнение автобусами графиков движения и предоставляет МИО фактические показатели работы предприятий. При этом, все автобусы оборудованы GPS - трекерами, исполняющих функцию бортовых компьютеров для водителей, которые с помощью этих устройств могут связываться с диспетчерами ЦДС, получать информацию и т.д.

Положительный опыт  Алматы по внедрению ЭБ и обязательного субсидирования убытков перевозчиков в полной от потребности объёме, позволил сформировать алгоритм действий МИО регионов по улучшению организации перевозок и подготовить рекомендации как для государственных органов, так и для автобусных парков.

В частности, предлагаются для рассмотрения рекомендации для госорганов и бизнеса по распространению передового опыта.

В частности по ЭБ Комитету транспорта МИИР РК рекомендуется:

• обеспечить для ЭБ разработку и утверждение НПА, предусматривающих единые принципы внедрения на городских и пригородных маршрутах;
• разработать методические рекомендации по ЭБ на городских и пригородных маршрутах и обеспечить контроль их исполнения МИО;
• ввести положения по внедрению ЭБ в Государственную программу инфраструктурного развития «Нурлы жол» на 2020-2025 годы и в  Комплексный план развития транспорта на 2021-2030;
• предусмотреть отчётность МИО о наличии и % охвата системы ЭБ.

По субсидированию убытков перевозчиков уполномоченному органу: 

• разработать и внести предложения по изменению в законодательстве РК (КоАП) в части повышения ответственности МИО за неисполнение норм законодательства РК по субсидированию;
• усилить методическую работу и координацию деятельности МИО;
• ввести отчетность МИО перед УО субсидировании убытков перевозчиков.

Рекомендации МИО включают следующие положения:

• провести мероприятия по созданию тарифных комиссий;
• провести мероприятия по организации субсидирования убытков;
• в период пандемии организовать финансовую поддержку перевозчиков. 

Изучение опыта работы города Алматы по организации перевозок и рекомендаций выполненного проекта, позволят использовать в полной мере потенциал электронного билетирования и централизации диспетчерской службы для обеспечения высокого качества обслуживания пассажиров при безопасности дорожного движения.

Сабит Аманбаев,

Генеральный директор  Союза автотранспортников РК